פסק-דין בתיק ע"ש 3030/04

1.         ערעור על החלטת המשיב 1, מנכ"ל המשרד לענייני דתות, מיום 16.9.03, אשר הושלמה בחוות דעת של היועץ המשפטי של משרד הדתות ביום 5.1.04, לפיה לא יותר למערער לצרף את תקופת עבודתו בשירות התעסוקה לתקופת כהונתו כסגן ראש המועצה הדתית במעלה אדומים לצורך חישוב גמלת פרישה. 

2.         ואלו העובדות הדרושות לעניין: מאז שנת 1983 עובד המערער בשירות התעסוקה, שהוא תאגיד שהוקם מכח חוק ומזכה את עובדיו בגמלאות מאוצר המדינה. בחודש מאי 1998 נבחר המערער לתפקיד סגן ראש המועצה הדתית במעלה אדומים, בהיקף משרה של 45%. השכר בעבור מינוי זה החל להיות משולם לו רק בחלוף שנה וחצי ממועד בחירתו, בחודש דצמבר 1999. החל ממועד תחילת תשלום השכר הפחית המערער את שיעור משרתו בשירות התעסוקה בחמישים אחוזים. בחודש מאי 2002 פרש המערער מכהונתו במועצה הדתית. במהלך כהונתו פנה המערער וביקש לקבוע לו גמלה לפי משכורתו כסגן ראש המועצה הדתית, תוך צירוף תקופת עבודתו בשירות התעסוקה לצורך חישוב שיעור הגמלה, וזאת לפי הוראת סעיף 10(א) להחלטת שירותי הדת היהודיים (גמלאות לראש מועצה דתית וסגניו), התשמ"א-1981 (להלן: החלטת הגמלאות). עם פרישתו מהמועצה הדתית, ומשהתעכבה התשובה לפניית המערער בעניין קביעת הגמלה לפי צירוף המשרות, חזר לעבודה בהיקף מלא בשירות התעסוקה.

ביום 16.9.03 השיב המנהל הכללי של משרד הדתות (להלן: המשיב) לפניית המערער לצרף את תקופת עבודתו בשירות התעסוקה לתקופת כהונתו כסגן ראש המועצה הדתית, והודיע לו כי בקשתו לצירוף תקופות נדחית וכי הוא זכאי לגמלה בשיעור של 8% ממשכורתו לפי חלקיות של 45% משרה. במכתב מיום 5.1.04 הבהיר היועץ המשפטי של משרד הדתות, כי הבקשה לצירוף תקופות סורבה, משום שתנאי לצירוף כאמור הוא כי השירות במשרה הציבורית הסתיים קודם למינוי למועצה הדתית. מכאן הערעור. 

3.         הצדדים חלוקים ביניהם בשאלת פרשנותו של סעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות. עמדת המשיב 1 היא, כי אין לקבל את הערעור, משום שלא מתקיים התנאי למתן גמלה, והוא כי השירות במשרה הציבורית יופסק במלואו קודם לתחילת הכהונה במועצה הדתית. עמדת המערער הינה, כי אין כל מניעה לצרף תקופות כאשר העבודה במשרה הציבורית והכהונה במועצה הדתית התקיימו בד בבד. המשיבה 2 הצטרפה לעמדתו של המערער והוסיפה, בקיצור נמרץ, כי "מן הראוי שמר אזרד לא ייענש פעמיים בגין כך שנאלץ להמשיך ולעבוד בשירות התעסוקה, בגין אי יכולתה של המועצה הדתית בזמנו לשלם לו שכר או שכר מלא".  

4.         כדי לבחון את טענות הצדדים, יש להידרש תחילה למסגרת הנורמטיבית המסדירה את תשלום הגמלאות לראש מועצה דתית ולסגניו. חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971 (להלן: חוק שירותי הדת היהודיים) קובע בסעיף 14, כי על ראש מועצה דתית וסגניו יחול חוק הרשויות המקומיות (גימלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977 (להלן: חוק הגמלאות), בשינויים מסוימים. מסעיף 2 לחוק הגמלאות, בצירוף השינויים שהותוו בחוק שירותי הדת היהודיים, עולה כי לראש המועצה הדתית ולסגניו בשכר ישולמו גמלאות מקופת המועצה הדתית. ואולם, סעיף 2א' לחוק הגמלאות מסייג זכות זו וקובע, כי לא ישולמו גמלאות מקופת הרשות המקומית (קרי, המועצה הדתית) לראש רשות ולסגניו שהחלו בכהונתם לאחר יום 9 בנובמבר 1998. המערער נבחר לכהונה בחודש מאי 1998, ובשלב הזה אין עוד מחלוקת בין הצדדים, כי סעיף 2 לחוק הגמלאות חל עליו. על כן הוא זכאי לתשלום גמלאות מקופת המועצה הדתית בעבור התקופה בה כיהן כסגן ראש המועצה הדתית.   

לפי סעיף 3(4) לחוק הגמלאות, לצורך חישוב הגמלה ושיעורה ניתן לצרף לתקופת הכהונה האחרונה תקופות קודמות של עבודה בשכר בשירות המדינה. סעיף 5 לחוק הגמלאות מסדיר את חלוקת הנטל בין הרשויות השונות במקרה כזה וקובע, כי ראש הרשות [קרי, ראש המועצה הדתית או סגנו] יקבל את הגמלה מהמועצה הדתית שבה כיהן לאחרונה, והיא תהיה זכאית להחזר חלק מכספי הגמלה מרשויות או גופים אחרים שתקופת כהונה בהם הובאה בחשבון לצורך חישוב הגמלה, בשיעורים יחסיים לתקופת הכהונה בכל רשות וגוף.

סעיף 2 לחוק הגמלאות קובע, כי הכנסת רשאית להסמיך ועדה מועדותיה, לשם קביעת תשלומים נוספים שישולמו לראש רשות ולסגניו. בהתאם לכך, קיבלה ועדת העבודה של הכנסת את החלטת הרשויות המקומיות (גימלאות לראש רשות וסגניו), התשל"ז-1977. משנקבע כי על ראש מועצה דתית וסגניו יחול ההסדר שנקבע בחוק הגמלאות, החליטה וועדת העבודה והרווחה של הכנסת להחיל עליהם גם את החלטת הרשויות המקומיות האמורה, בשינויים מסוימים. כך התקבלה החלטת שירותי הדת היהודיים (גמלאות לראש מועצה דתית וסגניו), התשמ"א-1981 (המכונה, כאמור, החלטת הגמלאות). החלטת הגמלאות מכילה הוראות מפורטות לגבי הדרך לצירוף תקופות שירות קודמות והתנאים לכך. הסעיף הרלוונטי לעניינינו בהחלטת הגמלאות הוא סעיף 10, וזו לשונו: 

(א)   בקביעת הזכות לגמלה של ראש רשות [דהיינו; ראש מועצה דתית וסגניו] לשעבר ושיעורה, תחושב תקופת שירות במשרה ציבורית בשכר כתקופת כהונה כראש רשות ובלבד שנתקיימו כל אלה:

(1)   שירותו במשרה הציבורית נסתיים תוך שנה שקדמה לבחירתו כראש רשות;

(2)   אותה תקופה אינה מובאת בחשבון לצורך זכות לגמלה מקופת מועצה דתית, רשות מקומית או מאוצר המדינה או לצורך חישוב שיעורה של גמלה כזו;

(3)   ראש הרשות הודיע בכתב למנהל הכללי של משרד הדתות... על החלטתו להחזיר כל מענק או פיצויי פיטורים ששולמו לו עם פרישתו משירות כאמור, והחזירו כאמור בסעיף 30.

(ב)   שירת ראש רשות לשעבר במשרה ציבורית באופן חלקי, ייעשה החישוב האמור בסעיף קטן (א) לגבי התקופה שבה שירת כאמור, באופן יחסי לשיעור חלקיות המשרה.

(ג)    לעניין סעיף זה, "משרה ציבורית" - ... כל משרה אחרת המזכה לגמלאות מאוצר המדינה.

5.         השאלה המרכזית בה נחלקים הצדדים מתייחסת ליכולת לצרף תקופות שירות במשרה ציבורית כאשר השירות במשרה הציבורית לא נסתיים עובר לכהונה במועצה הדתית. המערער מבסס את עמדתו על פסק הדין בה"פ (מחוזי באר שבע) אברג'יל נ' המועצה הדתית אשקלון, תק-מח 97(3) 369 (להלן: עניין אברג'יל), בו נפסק כי סעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות חל גם כאשר השירות במשרה הציבורית והכהונה במועצה הדתית מתקיימים בד בבד וכי אין כל הכרח כי השירות במשרה הציבורית ייפסק לפני תחילת הכהונה במועצה הדתית. על פסק דין זה הגיש המשיב ערעור (ע"א 5964/97). במסגרת הערעור הושג בין הצדדים הסכם גישור, בו הוסכם שיעור הגמלה המדויק לו זכאי אברג'יל, כאשר תקופת עבודתו במשרה הציבורית צורפה לתקופת כהונתו במועצה הדתית, אך החישוב נעשה לפי שיעור משרה חלקי. להסכמה זו ניתן תוקף של פסק דין והערעור נדחה. המערער טען, כי משמעות דחיית הערעור היא דחיית טענות המשיב לעניין פרשנות סעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות, ואישור גישת בית המשפט המחוזי כפי שהובאה לעיל. לכן, לטענתו, לעניין פרשנות סעיף 10(א)(1) נוצר תקדים המחייב גם מותב זה. בנוסף סבור המערער, כי בנסיבות אלו חל השתק פלוגתא, המונע מהמשיב לטעון לפרשנות אחרת. המערער מציין כי על פי הפסיקה, השתק פלוגתא אינו מצומצם לטענות עובדתיות בלבד והוא משתרע גם על טענות משפטיות. לשיטת המערער, על אף שאין זהות בין הצדדים בעניין אברג'יל ובין הצדדים בתיק זה, די בכך שהמשיב היה צד לעניין אברג'יל, על מנת שההכרעה תהווה השתק כלפיו.

6.         דין טענות אלה להידחות. ראשית יש להבהיר, כי בדחיית הערעור כשלעצמה אין כדי להקים השתק פלוגתא, מפני שלשם כך דרושה הכרעה פוזיטיבית בפלוגתא (ראו: נינה זלצמן מעשה בית-דין בהליך אזרחי (1991) 188). שנית, ולגופם של דברים, לא מצאתי כי שאלת פרשנותו של סעיף 10(א)(1) האמור הוכרעה בהליך הערעור בעניין אברג'יל. בחינת הסכם הגישור שנחתם באותו עניין מעלה, כי הצדדים לא התייחסו לשאלה המשפטית בדבר פרשנות סעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות, וכל שנקבע בו הוא "השורה התחתונה", והיא שיעור הגמלה לו זכאי הרב אברג'יל. במצב כזה, לא ניתן ללמוד מתוך התוצאה עליה הסכימו הצדדים מהו הכלל המשפטי המונח בבסיס אותה הסכמה, שכן תקופת העבודה הקודמת של אברג'יל במשרה ציבורית אמנם צורפה, אך הוסכם כי שיעור המשרה, המהווה את הבסיס לחישוב הגמלה, יהיה חלקי. לכן נראה שהסכם הגישור מגלם פשרה כלשהי שהושגה בין הצדדים, אך תוכנו של ההסכם לא מגלה מהו הגיונה של פשרה זו. הצדדים להסכם הגישור גם לא קבעו דבר לעניין הגבלת זכותו של מי מהם לעורר בעתיד מחלוקת שיפוטית בעניין כלשהו שהועלה במסגרת ההליך. במצב כזה, ספק אם ניתן להסיק כוונה משתמעת של הצדדים למנוע התדיינות נוספת בשאלת פרשנותו של סעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות (וראו: זלצמן, שם, בע' 336). מכאן, ועל דרך קל וחומר, גם לא ניתן לקבל את הטענה, כי פסק הדין בעניין אברג'יל מהווה תקדים מחייב. 

7.         משנדחו טענות המערער לעניין כוחו המחייב של פסק הדין בעניין אברג'יל כלפי הצדדים או כלפי מותב זה, ניתן לגשת לבחינת הפרשנות הראויה של סעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות. סעיף זה קובע, כאמור, כי תנאי לחישוב תקופת השירות במשרה הציבורית בשכר כתקופת הכהונה במועצה הדתית לצורך הגמלה הוא כי:

"(1) השירות במשרה הציבורית נסתיים תוך שנה שקדמה לבחירתו כראש רשות [דהיינו; ראש מועצה מקומית וסגניו]".

עמדת המשיב הייתה, כי תנאי זה לא מתקיים בעניינו של המערער, נוכח זאת שהמערער מעולם לא הפסיק את עבודתו בשירות התעסוקה ועובד שם גם היום. לשיטת המשיב, צמצום היקף משרה אינו בגדר סיום העסקה לעניין זכויות העובד, כגון פיצויי פיטורין, פדיון זכויות כמו חופשה או מחלה וכו'. עוד מוסיף המשיב, כי את התנאי בסעיף 10(א)(1) להחלטת הגמלאות יש לקרוא יחד עם התנאי המצטבר בסעיף 10(א)(2), לפיו ניתן לצרף תקופת שירות במשרה ציבורית רק אם היא אינה מובאת בחשבון לצורך זכות לגמלה מאוצר המדינה. לעניין זה יש להביא בחשבון שהמערער המשיך לעבוד בשירות התעסוקה במשרה חלקית גם בזמן שכיהן במועצה הדתית. לכן, טוען המשיב, קבלת עמדת המערער תביא לכך שהמערער יזכה לקבלת גמלה כפולה בגין תקופת שירות חופפת.

המערער טוען מנגד, כי תכליתו של סעיף 10(א) להחלטת הגמלאות היא לשלול מצב של צירוף תקופות בגין תקופות עבודה שקדמו ונסתיימו זמן רב קודם לתחילת הכהונה. לשיטתו, הסעיף מכוון למצב בו יש נתק בין השירות במשרה הציבורית לבין הכהונה במועצה הדתית. מכיוון שמצב זה אינו חל בעניינו של המערער, אין מניעה לצרף את התקופה בה עבד בשירות התעסוקה לתקופת כהונתו כסגן ראש המועצה הדתית.